人民论坛网北京讯（任能旺）“第九届国家治理高峰论坛”11月16日在北京成功举办，本届论坛由人民日报社指导，人民日报社人民论坛杂志社等主办。论坛发布了“2023国家治理创新经验典型案例”成果，《“三资”改革赋能高质量发展的岳阳创新》等20家实践创新典型案例入选。

　　相关案例成果是人民论坛课题组从全国各地各部门自荐推荐3600余份案例材料中，依据创新性、科学性、有效性、普适性、影响力5个评价指标筛选出来，并由相关领域权威专家深入一线开展调查研究后总结提升的典型经验，具有较高理论价值、实践意义与借鉴作用。

　　【编者按】岳阳“三资”运作改革是以“一切资源都有可能变成资产，一切资产都有可能变成资本，一切资本都有可能用于稳增长、防风险、保民生”的“三变”理论为抓手，在全市全面开展的国有资源资产资本的运作改革。

　　国有资源、资产、资本是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，激活国有资源、资产、资本的增长潜力并通过改革运作释放发展动能，成为新时代推进地方经济转型和高质量发展的重要引擎。近年来，湖南省岳阳市以推动经济转型升级和高质量发展为目标，全面贯彻新发展理念，以“一切资源都有可能变成资产，一切资产都有可能变成资本，一切资本都有可能用于稳增长、防风险、保民生”的“三变”理论为抓手，在全市全面开展国有资源资产资本（以下简称“三资”）运作改革，走出了一套全面盘活资源、资产、资本实现高质量发展的岳阳路径。为深入总结岳阳市“三资”运作改革的创新实践与经验成果，2023年10月，人民日报社人民论坛杂志社邀请国务院研究室、中国财政科学研究院、中央党校（国家行政学院）、人民日报出版社等单位的专家，赴岳阳市改革试点开展实地调研与座谈研讨，总结其创新经验。

　　岳阳市位于湖南省东北部，北枕长江，南纳三湘四水，下辖岳阳楼、云溪、君山3个城区，岳阳、华容、湘阴、平江4个县，代管汨罗、临湘2个县级市，另设有岳阳经济技术开发区、岳阳南湖风景区和屈原管理区，行政区域面积14858平方千米，常住人口501.75万人。作为一座资源大市，面对新发展阶段的新特点新挑战，岳阳市坚持向改革要动力，向创新要活力，积极探索“三资”运作改革新模式，通过激活资源、盘活资产、用活资本，着力实现财政增收、资产增值、资本裂变，为“稳增长、防风险、保民生”提供了不竭动力，形成了可复制、可推广的岳阳经验。

　　积极贯彻新发展理念、实现高质量发展要求盘活资源资产资本。习指出：“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。”高质量发展的核心要求是“质量变革、效率变革和动力变革”，牢牢把握新时代新征程的新使命新任务，就要利用好国有经济在高质量发展中的主导作用和战略支撑作用，抓稳国有资源资产资本的发展正是找准了高质量发展的“金钥匙”。岳阳市开展“三资”运作改革通过聚焦国有“三资”运作质量、效率、动力的变革，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，发挥国有“三资”在发展全局中的重要作用，正是积极响应新发展阶段、构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措。

　　推进基层政府实现治理体系和治理能力现代化要求深化改革探索新做法。基层是社会治理的基础和重心，基层政府治理体系和治理能力水平与地方高质量发展水平息息相关。岳阳市政府坚持向改革要效益，将“三资”运作改革纳入市委全面深化改革重点事项，加快推进新时期政府职能的转变以及政府管理体制机制的改革，不断完善地方政府投融资和国有资产管理体制的做法，提升资源统筹能力，不仅是全面贯彻落实中央和湖南省委、省政府的部署要求、全面落实“三高四新”战略定位和使命任务以及建设名副其实的省域副中心城市的答卷，也是基层政府推进实现治理体系和治理能力现代化的题中之义。

　　区域经济财政矛盾要求激发高质量发展新动能。当前，我国许多地方面临财政风险、金融风险、经济风险交织转换的困境，岳阳各区的经济财政也面临运行紧平衡的难题。为增加财政收入、缓解经济下行压力，应对公共预算支出高增长窗口期，防范化解地方政府隐性债务风险，认识和把握共同富裕战略目标和实践路径，就要求各区创新发展方式，深化改革充分发挥国有“三资”效益效率，激活建设省域副中心的高质量发展新动能，为地方政府度过财政困难期蹚出一条新路。

　　科学设计推进体系，强化改革战略定力。为全面盘活国有资源、资产、资本的潜力活力，推进岳阳高质量发展，岳阳市委市政府始终坚持以习经济思想为指引，高度重视“三资”运作改革工作。一是坚持高位推动，齐抓共管，把准改革方向。成立高规格领导小组，市委书记任顾问，市长任组长，召开专题研究会议，由市里出方案指导县市区，以市带县，鼓励县市区试点创新，以点带面，带动各级建立党政主要领导双牵头、财政部门统筹揽总机制。同时组织安排纪检监察、深化改革、审计、党委和政府督查部门全过程监督、全方位调度、全流程督办，把准改革“方向盘”。二是坚持系统思维，统筹联动，科学设计推进体系和工作机制。全市各级各部门树立系统观念，市县联动，一方面确立“1234567”思路体系。即一个总体方案管全市；出台清查摸底和运作营销两个专项方案抓本级；明确管理、收入、经营三个目标定方向；各级建立“领导小组领导小组办公室工作专班责任单位”四级联动抓推进；全面清查处置运作资金、资产、资源、资本、特许经营权五个领域；围绕“金木水火土数”等六个重点资源求突破，即矿山、砂石，林业、湿地、滩涂、碳汇，岸线、港口、航道、水面、原水、渔业，能源（包括新能源）、电力资源，土地资源，数字资源等；分设资金、行政事业单位资产、国企、园区、资源、特许经营权、政策法规等七个专班抓落实，按照这一套思路抓好改革推进，压实责任。另一方面，聚焦改革重点流程，加强科学工作机制体系建设。探索构建包含党政同抓、市县联动、专班专业、工作督办、指导计划、激励助推、定期调度、现场观摩、宣传培训、考核问责等10个机制，并围绕制度建设需求出台20余份文件。通过明晰思路举措推进工作管理进一步规范化，搭建好改革工作的“脚手架”，以科学的顶层设计筑牢了“三资”运作改革的战略定力。

　　全面清查摸底“家产”，夯实改革工作基础。全面清查国有资产资源的“家底”，切实做到“心中有数”是开展盘活工作的基本前提。一是制定规划全面动员，做好清查摸底工作准备。贯彻市直部门制定的清查摸底专项方案，各县市区进一步细化实施方案，明确计划书、时间表、路线图。同时划定“三资”改革重点范围“256”，即闲置、低效“两类资金”，实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权“五类资产”和“金木水火土数”等六类重点资源，分领域拟定各领域资产资源清查报表，根据资产特点安排责任专班具体落实，分级分层分领域开展摸底业务培训。二是全面清查核实“家底”，初步测算定方案。组织各级各专班按照“全、准、实”的要求开展全领域、全口径、全覆盖清查，在清查基础上全面分析研判，明确重点、流程和要求，分领域分类别复查核实，首次全面摸清市县两级国有“三资”家底。随后，依据核查数据分领域制定可盘活处置运作清单，分类建立工作台账，围绕资产资源总量、闲置可盘活处置总额、可产生经济和社会效果等数据进行初步目标测算，逐一细化处置运作落地方案，为后续开展盘活改革工作夯实基础。

　　积极创新挖潜增效，多措并举优化配置运作。为实现对“三资”的高效统筹，岳阳以能用则用，不用则售、不售则租、能融则融的“用、售、租、融”原则为主要资产管理模式，并针对“三资”主体不同特点探索资源资产化、资产资本化、资金杠杆化的“三化”改革路径，为各地实现高效利用、有序处置、有偿使用、积极融资照亮了“指路明灯”。

　　具体实践中，主要采用以下几种方式：一是分类管理确权属。其一，监管数据，构建资源管理池，建设全市智慧“三资”动态管理大数据平台，对国有“三资”进行“系统化、智能化、科学化、数字化”全生命周期监管。其二，处置产权，对权属清晰、资料完整，但因经营问题不能充分发挥效益的合法资源资产，推动挂牌出让、回收资金盘活；对权属不清或“问题资产”，按属地原则，尊重历史、实事求是，依据“三个不冲突”（与国土空间规划不冲突、与生态红线和耕地保护红线不冲突、与重大基础设施项目不冲突）、“两个安全”（消防安全、质量安全）处置。其三，管理资金账户，回收激活闲置低效资金，重点清理规范行政事业单位银行账户及资金管理，撤销实有资金账户，归并账户资金。二是创新策划再盘活。一方面再定位挖潜能，对具有开发经营潜力的老旧资产、隐性资源资产策划再定位，配套专业化运营管理，委托管理、公开招租盘活；对符合产业规划，未能马上发挥效益的厂房、校舍、破产企业等闲置低效资产，围绕基础功能再定位，包装一批招商引资项目盘活；注重对生态修复、尾矿库治理等废弃物的利用，挖掘潜在隐性价值，变废为宝。另一方面，改扩建提价值，对存量资产改扩建，或将其与新建项目打包，改变功能，完善配套。例如，汨罗市通过整合客运、邮政、快递等资源，改造客运巴士，配套专用配送车，盘活闲置资产设置镇村快递服务站点等，打造了“客货邮”融合发展模式。三是用活“三化”“拨千斤”。其一，资产资本化，出台措施吸引社会资本投入各类存量资产的盘活操作，推进资产重组、公司兼并，促进本地资产市场化和证券化；加快国有企业划拨土地作价（出资）入股，政府获得股权收益。其二，资金杠杆化，统筹改革形成上缴国库收入管理使用，部分充实融资担保、风补基金、转贷基金、产业基金等“杠杆资金”，“财政+金融”联动，发挥财政资金撬动发展作用。其三，资源资产化，通过统筹管理、确权授权、价值评估等方式，在碳达峰碳中和、生态价值实现、数字资源利用、特许经营有偿使用等方面探索创新，量化优势资源价值。此外，在改革工作的基础上，还加强数字化管理赋能运行体制的变革，统筹运作数字资源、数据资产，着力推进数字新业态、新产业发展。

　　加大配套服务支持力度，凝聚改革工作合力。为推进改革工作的顺利运行，一是积极为“三资”盘活条件扫除障碍，开辟登记绿色通道，不断优化办理手续，资料齐全“优先办理”，资料缺项“容缺办理”，权属不明“补缺办理”，批而未供“重审办理”，加强部门协调联动，坚持特事特办，边运作边完善。二是主动提供综合服务与支持。为待盘活企业提供可抵押融资资产、贴息贷款、政策资金奖补，与市农发行对接提供担保贷款等金融支持，开展信用评级，精准助力债务风险防控；为产权交易提供全流程精细化服务，推动交易更加规范、高效、便捷，营造公平竞争的政策环境和市场环境；发挥公物仓效用，对闲置低效、超标准配置、机构撤销合并改革收回资产等进行归集管理运作；加强宣传引导服务，对群众加强政策宣传宣讲引导，对闲置资源进行包装策划宣传，对的项目协助宣传募捐，同时对改革中好的做法、经验进行宣传推介。

　　此外，岳阳还将“三资”运作改革与正在推进的国企改革、预算管理改革、投融资体制机制改革等紧密结合，与财源建设、支持企业发展、防范化解政府债务风险等中心工作统筹推进，形成政策合力，为改革工作提供更多助力。

　　政府治理水平和治理能力显著提升。岳阳“三资”运作改革工作从政府方发力，以高效能治理为“三资”优势转为经济发展优势提供了决定性助力。一方面，改革工作以法制化推动和制度化建设促进政府管理体制机制不断优化，改革工作机制体系不断健全，国有资产管理体制进一步发展，推动出台“三资”管理处置运作的制度性文件和改革配套文件30多个，实现了地方政府治理体系现代化水平的进步。另一方面，各级各部门政府工作人员的理财思考和管理操作发生广泛转变，形成新的财政经济思潮，政府从管制型向服务型的角色加快转变，“放管服”改革不断深化，资源配置更为精细、更为合理、更为市场化，重点领域发展得到重视与统筹，资源资产管理效益释放，资源资产管理由实物形态向价值形态、由静态管理向动态管理、由部门分散管理向统一管理转变，实现了职能部门由“管控”向“赋能”的升华，基层治理能力现代化水平持续提升。

　　经济体系发展水平与活力大幅跃升。岳阳推进“三资”运作改革工作以来，立足于经济转型内在规律，以相对小的资源消耗与更小的碳排放博得了更好更高的产出。一方面，资源配置方式进一步优化，经济体系现代化水平进一步提升。通过改革统筹运作，转变资源配置方式，区域经济持续转型升级，情景服务、消费互动、业态链接深度融合，产业聚合效应加速释放，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，同时，改革盘活的现金流反过来补充政府预算收入，区域经济社会发展协调性、可持续性得到强化。另一方面，高质量发展经济效益持续彰显，有效摆脱了地方财政困境，资产利用价值进一步提升，政府预算收入及财政收入持续稳定增长，居民、村集体收益显著上涨，不仅助力了乡村振兴、产业兴旺，城乡区域协调发展，也带动了新增投资和产业发展。据统计，2022年以来，全市累计盘活国有“三资”总量超过800亿元，形成上缴国库收入近400亿元。

　　城乡综合品质和市民“三感”不断提高。岳阳的“三资”运作改革坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，带来广泛社会效益。通过创新盘活，不仅使得存量破旧资产重焕生机，公共产品和公共服务设施设备进一步优化，更让市民精神文化生活更加丰富，文旅行业发展劲头更加强势，社会就业大幅增加，不断吸引人才、企业、平台、机构入驻。据统计，2023年“十一”长假中，岳阳市境内旅游总人次规模高达190.18万，较上年同期增加93.35%，旅游创收高达20.5亿元，较去年近乎翻了一番。与此同时，岳阳生态环境也得到更多保护与改善，通过生态整治修复，不仅美化了“绿水青山”，其优化配置带来的“金山银山”也进一步服务于民生福利。在君山区，习首提“守护好一江碧水”的调研点现场，讲解人员向调研组介绍：“在这里，我们通过盘活改革不仅打造了最美长江岸线马拉松赛道、生态体育公园和节会赛事，推动“农文旅体”一体发展，更让江豚的微笑、麋鹿的倩影、候鸟的欢歌成为岳阳的新名片，现在的君山区环境更美了，游客更多了，生态产品销量更好了。”今日的岳阳，改革创新成果各地生花，城乡区域品质不断升华，民生福祉不断增进，市民的获得感、幸福感、安全感持续攀升，“鱼米之乡”人和水美，“秀美之城”宜居宜业。

　　示范作用进一步彰显。岳阳通过持续创新探索推进“三资”运作改革不断深化，在积极开展试点探索取得一系列实质成果的过程中，也形成了一批创新性强、实用性强、操作性强的制度成果，同时通过及时总结提炼改革模式，为其他地方提供了可复制、可推广的经验，地方参与积极性进一步提升。2022年以来，岳阳市已推出本土案例近100个，其中30多个在省以上推介，6个被央媒报道。财政部、省委省政府对改革成果给予了高度认可的评价，也吸引了财政科学研究院、财经报社以及省内外多个县市区的关注来访。2022年，岳阳市在全省清查处置国有资产资源专项行动年度考核验收获表彰通报，14个市州中排名第一，并获评“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”。调研组专家一致认为，岳阳市勇于探索、大胆创新国有“三资”保值增值、高效变现的新路径新模式，实现了真正意义上的站头排、打头阵、建头功，为湖南省乃至全国提供了宝贵的经验参考和改革示范。

　　坚持系统思维，加强顶层设计。“三资”运作改革是一个战略性、全局性和复杂性的系统工程，顶层设计对经济转型和高质量发展实现途径等重要内容的认识水平和把握情况，不仅关乎改革中对客体的配置利用效果，还关乎全面深化改革与转变政府职能的深刻意蕴，更影响着多元主体共同参与资源整合、提高运作效能的制度安排情况。从岳阳的实践来看，其重要指导意义在于，在通过改革推进经济转型和高质量发展的过程中，要高度重视并加强顶层设计，始终坚持以习经济思想为指引，坚持系统思维，站在系统的高度充分认识、准确把握、精密谋划发展战略，保持战略定力，不断优化改革全流程规划实施机制和政府管理体制机制，树立“一盘棋”思想，统筹凝聚合力，专班、联动、分步精准实施，强化各级各地的责任担当与任务落实，完善上下贯通、执行有力的组织体系，充分发挥改革政策对高质量发展的引领作用。从“三变”理论的提出到“三化”路径的落地发展，其背后得益于岳阳市委市政府始终树立系统观念，把握改革实质，以制度变革与模式创新推进实现要素组合和资源配置的创新。

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　　坚持以人民为中心，以人为本开展改革工作。践行以人民为中心的发展思想，实现人民群众对美好生活的向往，是广大基层党员干部矢志不渝的奋斗目标，也是评价新时代基层治理现代化建设成效的第一标准。习强调：“为人民谋幸福、为民族谋复兴，这既是我们党领导现代化建设的出发点和落脚点，也是新发展理念的根和魂。”从岳阳的实践来看，其指导意义在于，要注重改革工作中对民生领域的投入与引导，不断增进民生福祉，盘活产业、发展经济时注重农业产业发展、人居环境建设等民生重点内容，以改革工作为全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果装上“助推器”，使改革成果更好更公平惠及广大社会公众。岳阳市委书记曹普华指出，通过“三资”运作改革，近年来岳阳不仅做到了政治生态风清气正，也做到了社会舆论风平浪静，经济发展风生水起，生态环境风调雨顺，每一张成绩单都来之不易，都离不开基层工作者对“忧乐”精神的传承与对人民幸福的担当。

　　坚持创新盘活实践，拓宽产业发展路径。中国具有多元化的社会治理架构及社会发展环境，需要各级政府因地制宜、因时施策，结合社会经济发展的客观条件和人民群众的实际需要，积极持续深化创新变革实践，推进实现政治、经济、社会等多方面效果的最大化。结合岳阳的实践，其指导意义在于，改革发展要立足当地特色，明确重点领域，在优势资源上开题破局，在特色产业上凝心聚力，精准研判，因地制宜，一地一策，灵活运用、创新使用多种盘活方法，不断拓宽盘活发展路径，打造改革特色品牌和案例。例如，作为中国芥菜之乡的岳阳市华容县，在芥菜产业受到舆论风波严重影响之时，政府通过发布支持规范政策，开展资产营销，招引优质企业，盘活芥菜 产业园，不仅有效化解了“芥菜风波”的负面影响，让空置厂房获得第二次生命，更为食品市场、种植户、投资方等各方打了一剂“强心针”，擦亮了特色产业品牌名片。

　　坚持强化改革保障，完善政府服务支持工作。营造一方改革兴业的沃土，政府服务支持保障是关键，其不仅是夯实改革“稳”的基础，也是推动改革“进”的动能，为改革工作开展和经济高质量发展进程提供了固本攻坚的不竭动力。从岳阳的实践来看，地方要实现改革工作顺利推进，政府就要加快完善改革服务政策机制，发出一系列“政策红包”，分类落实各项改革条件，创造条件积极支持改革项目；着力营造公平竞争的政策环境和市场环境，推进市场化法治化，落实风险管控责任，规范有序推进政府和社会资本合作；主动提供集成政务服务，加大财税金融支持力度，不断完善人才、企业保障，提升支撑保障能力，以数字化助力升级政务服务效能。

　　【执笔：人民论坛记者邓楚韵；本调研报告为2023国家治理创新经验课题调研阶段性成果之一】